«La corrupción es un fenómeno que va mutando a lo largo del tiempo y cambia en el espacio. Eso quiere decir, por lo tanto, que las herramientas para atacar ese fenómeno deben ir adecuándose. Y eso es lo que está ocurriendo en este caso». Con estas palabras comenzó su exposición en la Comisión de Gobierno del Senado, el contralor general Jorge Bermúdez, quien aclaró los vacíos legales en materia administrativa que permitieron que se firmaran convenios como el de Democracia Viva que originó el denominado Caso Convenios.
Recordemos que aquel caso que destapó la polémica consistió en la firma de 3 convenios por $426 millones de pesos suscritos por el ahora exseremi del Minvu Antofagasta Carlos Contreras con la fundación Democracia Viva liderada por la entonces pareja de la Diputada Catalina Pérez, Daniel Andrade. Todos de Revolución Democrática.
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¿Cómo logró Democracia Viva adjudicarse estos tres convenios habiéndose constituido hace tan poco?¿Por qué le pagaron completo los convenios sin previamente mostrarse algún avance? Esas y más son las preguntas que rondan en este caso, y que –para el Contralor Jorge Bermúdez- tienen su origen en un bypass al momento de materializarse estas transferencias: el subtítulo 33.
El atajo
Independiente del camino que tomen los casos en el Ministerio Público, quien está realizando investigaciones en 9 regiones del país, el tema que convocó a Jorge Bermúdez ante los parlamentarios fue cómo fortalecer la ley para que en el rango de acción administrativo que tiene Contraloría se puedan detectar exante y no una vez cometidos los hechos.
Es por lo anterior, que el contralor explicó en detalle el mecanismo que permitió que una fundación como Democracia Viva lograra ese millonario convenio. La clave está -primero- en diferenciar dos tipos de transferencias del Estado: las transferencias corrientes (subtítulo 24) y las transferencias de capital (subtítulo 33).
«En algunos de los casos que se han estado viendo hoy día en la contingencia (caso convenios), vemos que ha habido asignación directa pero no son transferencias corrientes, sino que se rigen por el subtítulo 33 y no por el 24, y eso cambia todo, porque el articulado de la ley solo se refiere al subtítulo 24 y solo a instituciones privadas, no a las públicas», indicó Bermúdez.
La diferencia, en sencillo, es que la primera vía de transferencias (subtítulo 24) exige muchos requisitos que en el caso de Democracia Viva difícilmente habría podido sortear. Pero, el subtítulo 33 (transferencia de capital) es mucho más ambiguo, dependiendo todo de la glosa del proyecto, entre otras complejas discrecionalidades planteadas por el contralor.
«Por ejemplo, no se puede transferir todo el dinero inmediatamente, pero esto solo respecto a transferencias corrientes, no las de capital, y el caso en cuestión es de capital», agregó.
En el caso de Democracia Viva, este bypass permitió que se le transfirieran los dineros de los 3 convenios en un solo pago cada uno y sin la necesidad de mostrar estados de avance, cosa que hubiera sido imposible si se tratara de transferencias corrientes pues estas establecen que «los convenios no podrán considerar transferencias de todo o parte de lo convenido en un plazo distinto del que resulte de relacionar dichas transferencias con el avance efectivo de la ejecución de las iniciativas durante el año presupuestario, salvo autorización de la Dirección de Presupuestos».
La trampa de «la glosa»
La diferencia planteada por Bermúdez también dice relación con la forma en la cual se conoce del concurso. Mientras que el subtítulo 24 sí exige «la obligatoriedad de asignarlo por la vía del concurso; es decir que no sea una asignación directa, si es del subtítulo 24 se aplica el artículo que acabo de citar que es el 23 (Artículo 23.- El concurso será obligatorio para la asignación de recursos correspondientes a transferencias corrientes a instituciones privadas, salvo que la ley expresamente señale lo contrario), pero si es del subtítulo 33, es decir, del capital, va a depender de lo que diga la glosa», indicó en su presentación Jorge Bermúdez.
Esta práctica que puso en duda el contralor está presente en todo el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, aclaró.
«Por ejemplo, el caso de asentamiento precarios, que es el que ha dado de que hablar en la prensa, tiene un presupuesto de 43 mil 900 millones de pesos en un ministerio (de Vivienda y Urbanismo) que tiene un presupuesto de 4 billones de pesos. Por eso hay que tener en cuenta las dimensiones del presupuesto que administra el Minvu. Y si uno se fija, todas las transferencias son del subtítulo 33, no hay del 24″.
Además, advirtió que el problema que existe con esto es que en la medida que van aumentando los recursos del sector público, «vamos a ver que existen muchas dificultades en muchas instituciones para ejecutar esos recursos, entonces las transferencias se han transformado en una forma de ejecutar el presupuesto pues no existe capacidad instalada de poder ejecutarlo por la propia organización (pública)».
GORE Antofagasta: ejecutó el 43,3% de su presupuesto en un mes
El Contralor General también puso una luz de alerta en los Gobiernos Regionales, quienes en su mayoría ejecutaron 1/3 de su presupuesto anual del 2022 en solo un mes: diciembre. En el caso de Antofagasta, liderado por Ricardo Díaz, este superó por lejos aquel porcentaje con un 43,3% en esos 31 días, la segunda cifra más alta del país siendo solo superados por O´Higgins con un 43,6%.
«Respecto de los gobiernos regionales, el año pasado, en promedio ejecutaron el 31% en diciembre (…) eso da cuenta que hay gastos que se concentran al final, pero también da cuenta de un problema de la ejecución presupuestaria». Y eso no es lo peor, plantea Bermúdez.
«El problema se agrava cuando se hace un doble click y se mira en qué se ha gastado el presupuesto. Estos son números totales. Si uno ve cómo comenzó el presupuesto de los Gobiernos Regional y los compara con como terminaron, uno se da cuenta que las transferencias aumentaron en 215 mil millones de pesos respecto de lo que originalmente estaba previsto. Es decir, aumentaron en un 45,5% los presupuestos de transferencias. Por eso, si uno mira a quien se transfirió va a encontrar que Bomberos en diciembre recibieron muchas transferencias, independientemente si había un buen proyecto o no».
También agregó que «desde Contraloría vemos estos temas con mucha preocupación (…) Esto es un problema y una manifestación de debilidad institucional. Además, la inversión, que son obras que van a quedar, disminuyó en 272 mil millones que es gran parte dinero que pasó a transferencias (directas)».
«No se puede seguir la ruta del dinero»
Respecto a todo este tipo de transferencias directas que se saltan la concursabilidad entre otras cosas, desde Contraloría plantearon que es necesario enfrentar esta «falta de densidad normativa» pues “no existe una normativa permanente que regule las transferencias del sector público a otras entidades públicas y a privados. De hecho, no existe regulación permanente que sea aplicable al receptor privado de recursos públicos (en la práctica no tiene requisitos de experiencia, expertise, patrimonio, idoneidad moral, etc.)”.
«El problema es que uno no puede hacer el seguimiento al dinero, no se sigue la ruta del dinero público», agregó la autoridad.
En su exposición, también planteó sobre este punto que existen «grietas de la regulación financiera del Estado», poniendo como ejemplo las transferencias a fin de año que se realizan desde los Gobiernos Regionales a las municipalidades pues se contabilizan como recursos extrapresupuestario y el alcalde no requiere del Concejo para su ejecución, lo que se ve agravado al no existir la obligación de mantener estos recursos en cuentas separadas.
Además, señala al respecto que existe una «excesiva discrecionalidad en la definición de los subtítulos (24 o 33) con consecuencias en su ejecución». Discrecionalidad que también observan en las modificaciones presupuestarias al pasar de inversión a transferencia, en la definición de los proyectos que se financian por vía de transferencia y en la utilización de “asignación directa” y “asignación nominativa” a personas jurídicas privadas.
Contraloría a ciegas
Contraloría también planteó el amarre que tienen para poder atajar estas situaciones a tiempo, recalcando la «ausencia de control de mérito o conveniencia de los proyectos que se financian por vía de transferencia, y no todos los programas/proyectos requieren de RS. También hay baja eficacia de las “glosas de información” solicitadas por el Congreso, inexistencia de normas de transparencia, conflictos de intereses y probidad de los receptores de recursos públicos y se plantea una necesidad de fortalecer los mecanismos de control interno, la Auditoría Interna».
También observó respecto a las limitaciones al control externo de Contraloría General de la República una «falta de normativa con la que contrastar las resoluciones sometidas a toma de razón o que establezca puntos de control que sirvan de estándar para ejecutar las auditorías. CGR por regla general no controla a privados. Los recursos se entregan a una persona jurídica que puede tener debilidades organizacionales (ej. sin control de cuentas bancarias, sin contabilidad, sin capacidad administrativa). Inexistencia de un sistema informático que registre todas las transferencias, al que pueda acceder CGR. Falta de acceso a cuentas corrientes públicas, para poder contrastar la información. Falta de acceso a sistemas informáticos o bases de datos complementarios del anterior (ej. sistema contable)».
Propuestas de Contraloría
Es por lo anterior que Bermúdez planteó una serie de propuestas que fueron vista con buenos ojos por parte de los integrantes de la comisión. Entre ellas estaban «eliminar las expresiones “corrientes a instituciones privadas” del art. 23 de la Ley de Presupuestos. Se dicte por el Min. Hacienda el instructivo de aplicación general respecto del contenido de los convenios de transferencia, con la finalidad de asegurar que los recursos públicos transferidos sean destinados efectivamente al objetivo para el que fueron asignados, así como su restitución, en caso contrario. Establecer la obligación de rendición de cuentas a través de la plataforma SISREC de la CGR (puede incorporarse en instructivo). Exigir en los convenios la constitución de garantías a partir de determinados montos transferidos, así como la aplicación de sanciones en caso de mala utilización de los recursos».
A lo anterior, planteó también aplicar el estatuto de probidad de la nueva ley de compras públicas a los destinatarios de transferencias, fortalecer el registro de la ley N°19.862, facilitar su interfaz, establecer su interoperabilidad y generar reportes sobre las transferencias recibidas. También trabajar en una ley sobre transferencias del Estado, retomando las minutas presentadas por CGR al Min. Hacienda el año 2020 y el documento de trabajo interno “Manual de Transferencias de Recursos Públicos” y diseñar un sistema de información en que se plasmen todas las transferencias de recursos que realiza el Estado a entes privados, cuya información sea relativamente coetánea a la realización de la transferencia.
Revisa su intervención completa a continuación.
